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August

2010

世界主要国家矿业涉外政策历史演变及现状

发布时间:2010/8/17 8:53:131674次

据中国有色网报道:

  

  矿产资源关系到国家的经济安全和社会安全。由于世界矿产资源分布不均衡,几乎没有一个国家可以完全依靠本国的矿产资源实现经济发展,因此就引发了矿产资源的跨国流动。从人类社会历史来看,矿产资源跨国流动始15世纪。在近600年的历史长河中,有400多年的时间是相对发达的国家对贫穷落后的发展中资源国进行单方面资源掠夺。进人20世纪以来,全球矿业政策发生了巨大变化。纵观不同类型的国家矿业涉外政策的演进,主要可以分为以下5个阶段。

  1.第一阶段,殖民主义时期,资本主义国家依靠殖民主义敲开资源国的大门,通过军事、政治、经济等手段掠夺资源丰富的国家的资源,而资源国只能被动地接受掠夺。

  这一阶段始于巧世纪,到19世纪末20世纪初达到高潮。早期是葡萄牙和西班牙出于对全世界财富的渴望,最早走上海外殖民掠夺的道路,荷兰、法国和英国步其后尘。它们通过对殖民地国家金银和宝石的掠夺来获取全世界财富。掠夺资源的手段多种多样,大都采取以强欺弱的赤裸裸的暴力手段,如武装占领、海外移民、强盗式掠夺、垄断商路、欺诈性贸易、黑奴贸易。

  随着欧洲和北美工业化革命以及人口增长,原材料需求大幅增加,本土矿产资源逐渐耗竭,同时由于需要开辟消费品市场,资本主义国家开始进行殖民扩张和跨国矿业经营,对殖民地矿产资源掠夺的范围也逐渐扩大。

  在自由资本主义时期,掠夺手段以“自由贸易”为主,虽有资本输出,但以商品输出为主,落后国家和地区变成了资本主义国家的商品市场、原料产地、投资场所。这一时期以英国最为典型,它最先开始和完成工业革命,成为第一个工业化国家、最强大的资本主义国家和“世界工厂”,一方面在本国市场实施保护贸易,另一方面强制实行自由贸易。到1870年,英国已经占有世界煤、铁产量的二分之一,若算上其所控制的殖民地国家的产量,则高达四分之三。

  随着自由竞争资本主义向垄断资本主义过渡,主要发达资本主义国家都不同程度地推行殖民扩张,争夺殖民地和掠夺殖民地财富。

  进人垄断资本主义时期,除采取上述手段外,资本输出成为掠夺的主要形式。英国输出的资本中,有一半以上投向了殖民地和半殖民地国家。美国取代英国的世界经济主导地位后,也到处运用所谓美元外交,控制世界各国经济,矿产资源更是其主要目标。

  帝国主义列强争夺和瓜分殖民地及其矿产资源的斗争终于达到白热化,并引发了两次世界大战。发动战争为资本输出掠夺矿产资源提供了保证。

  2.第二阶段,第二次世界大战结束到20世纪70年代,大批发展中国家纷纷独立,资源国家主权概念被强化,发展中国家进入资源民族主义阶段。发达国家更多采取资本输出方式保障矿产资源供应,并通过各种方式阻挠新兴国家的发展。

  第二次世界大战后,工业化进程加快,除美国以外的世界主要国家,为恢复国民经济,将经济发展重点放在原材料工业上,矿产资源需求剧增,矿业受到高度重视。此外,殖民地和半殖民地国家民族独立运动高涨,大批亚非国家纷纷独立。在此背景下,老牌殖民主义国家转而采用间接方式,谋求资源利益。在经济上以提供“援助”的形式,通过附加苛刻条件的贷款、投资、不平等贸易、组织跨国公司,甚至参与发展中国家制订矿产资源法等手段,控制并掠夺这些国家的矿产资源,以保障国内矿产资源供应。同时,为阻挠新兴国家发展,在经济上遏制社会主义国家,继续保持资本主义国家在矿业等领域的优势,1949年11月在美国的提议下成立了“巴黎统筹委员会”,组织机构包括咨询小组、调整委员会和中国委员会。其中中国委员会于1952年成立,是对中国实行禁运的执行机构。美国等17个西方国家通过“巴黎统筹委员会”协定,限制向社会主义国家和一些民族主义国家出口战略物资和高端技术,其范围包括金属、矿物及其制成品、化学类和石油产品、原子能物质和设备等领域。因此,许多新兴的发展中国家在取得政治独立之后相当长时期里,经济上仍受发达国家殖民主义势力的盘剥和榨取,甚至仍处于从属和附庸的地位。

  伴随着联合国自然资源永久主权原则的确立和发展中的资源国联合起来组建生产国或输出国组织,再加上受到罗马俱乐部悲观论的影响,为控制矿业,许多发展中国家发起了国有化运动,矿业立法及矿业法改革也主要着眼于国家控制。资源国政府开始对海外公司采取敌对态度,限制外资勘查开发本国的矿产资源。一些资源国政府采用了直接对外资进行没收和征用等方式,而直接参与或通过其国有矿业公司参与跨国公司的项目,在项目中占多数股权或者进行产量分享或利润分享的形式运用得更为普遍。

  矿业国有化在20世纪60年代初具规模,70年代达到顶峰,这段时期世界范围内崛起了大量国有矿业公司。随着国家控制力的加强,国有经济逐步在矿业中占据了主导地位,国有企业官僚、效率低下、技术和管理经验短缺、运行机制不灵活等痼疾逐渐显现出来,加之 1973年和1978年世界性石油危机增加了采矿的能源成本,1974年金属价格暴跌,以及发展中国家债务的日益增加,政府再无财力继续投资于矿业。因此,在l因外力的作用下,政府开始进人角色重新定位的调整期。

  3.第三阶段,20世纪80年代到90年代,很多国鉴对矿业进行非国有化改造,吸引私人投资成为主流。过达国家展开新一轮资源利用攻势,矿业全球化的广度,深度得到发展。

  从20世纪80年代开始,全球矿业国有化趋势二生逆转。逆转的原因除了对国有企业顽疾的认识外,二的国家也受到了外部压力。80年代初期,发展中国家已债台高筑。同时,世界性经济衰退导致矿产品需求下降,矿产品价格进一步下跌。此外,70年代发展中国;对国有公司的大量投入,到80年代开始发现大量矿床,需要注人资本进行开发,但由于当时发展中国家l陷人债务困扰和财政赤字泥潭,难以继续投资。为渡过难关,很多国家求助于世界银行和国际货币基金组织而这些组织给出的解决方法是将国有企业私有化。当时资源供应紧张论调已经缓解,因此,欧美、亚太及三洲、拉丁美洲都开始进行矿业法改革,对其大型国有刁业公司进行私有化改造,并通过对外资实行国民待遇甚至超国民待遇、解除外资股权限制、增加程序的透明性和矿业权安全性以及降低税率和权利金费率等来.善矿业投资环境,吸引私人投资;同时,政府开始调整其在矿业中的角色,从矿业的直接经营者向管理与服务者转换。

  由于发展中国家矿业投资环境不断改善,出于扩大资源和保护本国环境等目的,许多发达国家积极支持本国矿业公司进行海外投资。有些跨国公司为扩大地盘,抢占全球矿产资源,还采取了兼并、购置、资产重组等方式来增强竞争实力。这样,又掀起了新一轮的矿业跨国经营的高潮。最具代表性的就是美国。美国政府为确保战略矿产资源长期稳定的国外供应来源,充分利用矿业全球化和世界经济一体化的趋势,采了各种政策和策略,其中最重要的是通过大量资本输出,主要包括国家资本输出(含军事援助)、对外直投资和间接资本的输出(证券投资和借贷资本),支持众多的跨国石油和矿业公司在海外进行矿产勘查、开发、冶炼和营销,掌握全球矿产资源基地,保证原料的充分供应。

  美国等国家在控制矿产资源的同时,继续阻挠发展中国家。它们还继续建立联盟性质的组织,其中有许多涉及矿产资源的安排。1994年4月1日,“巴黎统筹委员会”宣布解散后,美国等国家又于19%年7月出台了新的限制措施——“关于常规武器和双用途物品及技术出口控制的瓦森纳安排”。从1996年11月l日起实施新的控制清单和信息交换规则。“瓦森纳安排”声称不针对任何国家和国家集团,不妨碍正常的民间贸易,也不干涉通过合法方式获得自卫武器的权力,但无论从其成员国的组成还是该机制的现实运行看,“瓦森纳安排”都具有明显的集团性质和针对发展中国家的特点。

  这个时期的矿业投资开放以及自由化的结果是矿业全球化加速,体现在全球化经营的矿业企业数量增加,对外资开放的国家增加,矿业资本市场全球化,各国从政府到非政府组织以及企业各方面合作加强。

  4.第四阶段,进入21世纪以来,资源供求呈现新一轮紧张局势,全球化与反全球化并立而行。反全球化的主要手段是资源利益调整。

  21世纪以来,因矿产品供需两旺,矿产品价格持续上涨,矿业企业盈利大幅增加。各国处于不同的波动周期中。

  一些20世纪80~90年代开始对外开放、对矿业投资提供很多优惠的国家,由于政府、社会与企业之间利益分配不均衡,尤其是国家没有获得公平合理收益的问题突出,政府开始重新审视收益分配问题。亚洲许多国家主要通过提高权利金和资源税、征收所得税等方式来提高政府收益;拉丁美洲则主要采取增加收费额度、降低补贴、提高收人税等方式;而非洲各国政府采取的措施多种多样,主要包括提高权利金、国家股份、公司所得税,征收可变利润税、暴利税,缩小勘探区、开发区的面积,缩短开发区许可证的时间,开发商要参与当地经济建设等。除了发展中国家希望从上涨的矿产品价格中增加政府收益外,某些发达国家为了增加税收和投资,根据新的矿产品价格,签署了新的法律,例如美国阿拉斯加州。

  与此同时,一些国家出现了经济利益驱动下的资源民族主义倾向,强调资源为本国企业或公民控制。巴西、委内瑞拉、玻利维亚、赞比亚、纳米比亚、津巴布韦等很多国家,就都不同程度地出现了这种倾向。在拉丁美洲,委内瑞拉和玻利维亚为维护资源主权,增加国家的财政收人,出台了一系列国有化政策。在非洲,最具影响的就是南非政府颁布新的《矿产和石油资源开发法》及配套规章《提高弱势群体在南非矿业领域社会经济地位基本章程》,将矿产资源的所有权收归国有,支持和鼓励以黑人为主的弱势群体参与资源工业,最终做到使全体南非人民都能平等地参与矿产资源的勘查、开发和利用。根据新矿业法,包括外国公司在内的所有正在南非从事矿业活动的公司必须在2009年和2014年以前先后将公司股份的15%和26%转让给黑人公司。

  而一些过去对外资开放程度较低的国家,比如阮尔及利亚、加纳、乌干达、肯尼亚、朝鲜、伊拉克、伊朗等,则开始吸引外商投资。它们主要通过修改矿业法,允许外国企业进人或控股矿业企业,同时给予税收方面的优惠,以及政府加大基础设施的建设等。包括伟国、俄罗斯等在内的新兴资源生产和消费大国,在加性对外投资的同时,也开始对外资实行限制,其中以俄罗斯为最。

  加强矿产资源行政管理,是很多发展中国家这一时期的另一特点。蒙古、印度尼西亚、吉尔吉斯斯坦、塞拉利昂、塞内加尔、坦桑尼亚、刚果、几内亚等国家开始对矿业项目进行重新审视和整顿。有些国家对过去尤其是外国公司同前政府签署的协议条款进行重新审查,同时对矿业权履行情况进行全面检查。对一些不合理的合同或提出重新谈判,或直接取消矿业权。

  继20世纪90年代世界上百余个国家修改矿业法以后,目前很多国家进入新一轮矿业法修改周期,此轮修改的目标是调整利益分配及促进可持续发展。因世界银行等国际机构的广泛参与和各国之间互相借鉴,矿业立法更趋理性。如何实现矿产资源利益在国家、企业、社区之间公平合理分配,随着市场状况进行自动诈整,是包括发达国家在内的很多国家关注的重点问题。