本报讯 金融危机使得我国经济发展受到影响,但是保持向上增长的趋势没有改变;另一方面,在世界产业结构调整过程中,我国重化工业继续得到强化。受经济增长及重化工业发展的推动,我国对大宗矿产品需求规模在空前增长,对外依存度居高不下;与此同时,“两高一资”产品仍在规模出口,并引发低端加工制造业膨胀及能耗水平攀升,不利于社会经济持续健康发展。为此,必须利用好进出口关税及相关政策,促进资源产品贸易结构升级。
一、主要矿产品供需及贸易情况
应对金融危机,实现“保增长、扩内需、调结构”成为2009年经济工作的重心。在世界各国积极应对金融危机及我国政府挽救经济等系列政策的扶植下,从2009年8月份起,经济总体“企稳回升”,并且不断向好运行;同时,主要矿产品供需变得非常活跃。一方面,原油、铁矿石等大宗矿产品进口量持续扩张;另一方面,优势矿产资源仍在过度开采及出口。根据主要矿产品供需形势分析及其需求形势展望判断:我国石油、天然气、铁、铜等,它们的供需缺口较大,长期依赖境外的趋势难以改变。在政策调整上,一方面要采取有利措施鼓励进口,另一方面也要适当限制其出口;与此同时,对石油、铁矿石、铜等少数几个重点产品,其贸易政策不仅需要考虑资源问题,而且需要考虑削减贸易逆差问题,应努力降低它们的进口使用成本。对锑、钨及稀土等几个敏感的优势矿产,长期存在出口过量问题,在贸易政策上应采取适当的手段,努力控制出口量,进一步促进资源优势向经济优势转化。
二、矿产品进出口关税及相关政策走势
立足国内资源禀赋及社会经济发展的需要,促进资源产品贸易结构升级,目前摆在我们面前的任务有两点:一是提供更加宽松的环境,鼓励短缺资源型产品进口;另一方面是通过各种可能的途径,严格控制“两高一资”产品大量出口。为此,必须利用好进出口关税及相关政策,促进资源产品贸易结构升级。
(一)关税政策
一国实施什么样的关税政策,不是由人们主观愿望任意制定的,而是由客观因素所决定。我国关税政策的思想是:对国内生产不能满足供应的关系国计民生的必需品,给予免税或低税;原材料进口税率一般低于半制成品或制成品的税率;对国内不能生产或质量不过关的机械设备和仪器、仪表的零件、配件实行的税率低于对整机实行的税率;对国内自己能够生产或非国计民生的产品实行的税率较高;对国内能够生产, 而国内同类工业又需要保护的产品实行更高的税率;对需要限制出口的产品征收出口关税,视情况可以实施年度暂定税率。
1.出口关税
出口产品的关税征收幅度,理论上不能突破《中国加入议定书》附件6的承诺范围,这是出口关税政策调整的总原则。2009年6月,美欧对我国的萤石、焦碳等产品的出口限制问题向WTO提起诉讼,其主要原因就是我们对这些原材料出口加征了出口关税,并且突破了《中国加入议定书》附件6中的承诺范围。从国内外的实践情况看,要做到完全不违规是不太现实的,关键是要把握好度的问题,同时应积极认真地做好应对争议,甚至是应对诉讼的准备,尽可能为政策争取一定的执行期,以便利用时机提高国内经济发展质量。实践中,我国资源型产品出口关税政策调整主要有两类:一类是符合《中国加入议定书》附件6中的产品出口关税调整,另一类是不符合《中国加入议定书》附件6中的产品出口关税调整。针对这两类问题,出口产品关税政策调整有两种思路:
(1)对符合《中国加入议定书》附件6中的产品。对于符合附件6中的产品,我们可以根据实际情况而加征出口关税来限制出口,但是其前提条件是不能突破承诺范围的上限,否则需要征得相关成员国的许可。
(2)对不符合《中国加入议定书》附件6中的产品。对于不符合附件6中的产品,原则上是不能加征出口关税的,但是WTO规则中有个例外原则,主要体现在GATT1994第20条中的(g)款:为了保护可能用竭的自然资源,可以适当限制出口,但是国内也必须同样限制生产与消费;换言之,只要我们国内做好了限制生产与消费的准备工作,仍可以利用传统的出口管理工具来限制过量出口问题。当前,在资源领域,这些限制生产与消费的相关措施主要有:提高行业准入门槛或环境标准、落实相关生产总量控制指标、停发采矿许可证、提高相关的税费标准及在规划或行政批文中明确相关限产措施等。在做好国内限制生产与消费相关措施的条件下,根据需要限制出口的急需程度不同,可以针对不同的产品而采取差异化的出口关税水平,为限制出口管理服务。
实践中,各成员国所关注的重点一般都是其他国家优势资源的出口管理情况。在我国,我们的优势资源主要有钨、锑、稀土、萤石及高铝矾土等资源。2009年,我国的钨、稀土等资源型产品也加征了出口关税,然而却没有被列入诉讼的范畴,其主要原因肯定与国内搞生产总量控制及停发采矿许可证等系列限产措施密切相关。
2.进口关税
在资源供应趋紧的时代,世界各国,尤其是资源贫乏国家,一般都是鼓励进口来满足国内的消费需要。根据WTO规则,进口关税应按照入世承诺的关税减让表,逐步进行关税减让。在矿产资源领域,特别是针对大宗短缺矿产,多年来我国都是实施零关税进口政策,以鼓励资源进口。考虑到我国石油、铁、铜等大宗矿产,其供不应求的压力将长期存在,因而进口关税政策的主要目标是:在维持现行关税政策框架下,对个别非零关税的能够替代资源的初级产品,应积极降低其进口关税,尽力通过进口来缓解国内的供应压力。
(二)进口环节增值税政策
进口环节增值税是指对准许进入一国境内的货物和物品按其流转额(或增值额)缴纳的增值税。对矿产品的进口征收增值税,事实上提高了该种矿产品的进口价格。在国内资源丰富或者有足够资源支撑国民经济持续健康发展的情况下,对进口矿产品征收进口环节增值税,在一定程度上可以起到保护国内矿业特别是上游采选业发展的作用;但是,如果在国内资源短缺的情况下,对进口矿产品征收进口环节增值税,则不利于国民经济的持续健康发展。
根据分析,我国石油、铁、铜等资源产品,它们的供需缺口较大,长期依赖境外的趋势难以改变。现阶段,鉴于它们的进口已经实现了零关税政策,对进口的激励效果已经失灵;为了挖掘这些短缺资源产品的进口潜力,减轻它们对下游产业发展的成本压力,对“走出去”的企业通过各种途径到海外投资开发国内紧缺矿产所获得的份额矿产品在国家需要的前提下运回国内时,应实施特定的进口环节增值税优惠政策。根据国际经济学中的有关理论分析,进口国的最优税率应在[0,1]之间进行选择,且一般来说是税率越小越好。根据这一结论,考虑我国石油、铁、锰、铬、铜、铝、钾盐等矿产都是我国当前比较紧缺的矿种,但是它们在国民经济中的地位与作用不同,因而在政策鼓励上应稍有区别对待。
1.建议对石油、铁、铜、钾盐等大宗产品实施免征或即征即退的进口环节增值税优惠政策。石油、铁、铜、钾盐为国民经济发展所需要的大宗矿产,其价格上升必然引起最终产成品价格的上涨,进而间接引发成本推动型通货膨胀。因此,为了鼓励资源进口,并且缓解国内经济调控的压力,建议对它们的进口实施免征或即征即退的进口环节增值税优惠政策。
2.建议对锰、铬、铝、钴等产品实施5%的进口环节增值税优惠政策。锰、铬、铝、钴矿既属于战略矿种,又属于短缺矿种,但其用量不如石油、铁、铜量大,对下游产业发展的影响相对有限;同时,由于国内资源短缺,采选业发展有限,需要一定程度的保护。因此,建议对锰、铬、铝、钴等产品实施5%的进口环节增值税优惠政策。
(三)出口退税政策
出口退税是指国家对出口产品征收的增值税返还给企业,降低出口产品的成本,促进产品出口的一项政策。世界贸易组织对各国的出口退税政策没有明确规定,所以出口退税已经成为国际贸易的一种惯例,是国家支持外贸出口的重要手段。根据WTO规则要求,各成员国可以对本国出口产品实行退税,但退税的最大限度不能超过出口产品在国内已征的税款;在此范围,各成员国根据自身经济发展需要和国家财政承受能力,确定恰当的出口退税水平。
建国60多年来,我国政府通过不懈努力,建立了一套完整的矿产工业体系,部分矿产生产基本满足了国民经济建设发展的需求,有些矿产品甚至可适量出口。但是,一些对国民经济发展起重要作用的支柱型大宗资源型产品,如石油、铁、铜及钾肥等,它们生产不能满足需求,需要大量进口。因此,根据“比较利益”原则,应积极调整出口产品结构,包括调整出口产品的种类、数量和产品档次。鼓励国内资源丰富,具有高附加值和国际竞争力的矿产品及深加工产品出口;对国内紧缺资源,特别是紧缺大宗资源产品的出口应采取限制措施。
当前,我国限制“两高一资”产品出口的政策仍未松动,保障资源优先供应国内及促进资源优势向经济优势转化,仍是资源管理的核心目标之一。因此,根据资源出口管理政策的基本原则,应继续对原矿及精矿砂实施取消出口退税制度;对高纯度的金属冶炼产品,根据其技术含量及附加值的高低,在不过量出口而导致资源流失的情况下,可以考虑实施低档退税税率政策。
(四)配额及出口数量管理政策
配额是指一国政府在一定时期内对某些敏感商品的进口或出口进行数量或金额上的控制,其目的旨在调整国际收支和保护国内工农业生产。目前,我国稀土、钨等产品系列,基本都实行出口数量管理制度。根据WTO规则,对部分产品实行出口数量管理是违规的,政策风险比较大;2009年6月,美欧对我国的萤石、焦碳等产品的出口限制问题向WTO提起诉讼,其部分原因就是实施了出口数量限制。因此,对资源型产品出口最好少用数量管理制度,宜更多地在生产源头做好限产工作。即便是做好了国内限制生产与消费的相关措施,并符合GATT1994第20条中的(g)款要求,配额及出口数量管理政策也应区别对待:附加值越低的产品,出口的配额量越趋于减少;附加值相对偏高的产品,出口配额的分配上应适当受到照顾。这种安排,映射出出口总量控制及出口结构调整的政策信号。
(五)其他政策
在矿产资源领域,涉及进出口管理的政策还有进出口许可证政策、加工贸易管理政策等方面的内容,它们对规范出口秩序及实行出口总量控制等方面确实能发挥积极作用。但是,它们可能与WTO规则要求或承诺内容有所出入,需要在实践中进行梳理与调整,使之尽快融入WTO规则系统。
三、结论
面对节能减排的严峻形势,国家不再鼓励“两高一资”产品出口,并落实相关限制出口的具体政策;另一方面,对铁矿砂、原油、氧化铝等短缺产品进口已取消或降低了进口关税,并为利用境外资源不断提供宽松的政策环境。审视我国资源型产品贸易政策演变轨迹可以发现,原先“奖出限入”的政策结构模式已经转变为“奖入限出”的模式,“宽进严出”的进出口贸易政策框架在资源领域已经成型,并且在WTO框架中不断趋于完善。
附表：