国际海底区域矿产资源开发面临的机遇与挑战

吕文正¹，方银霞¹，周建平¹，李金蓉²，朱瑛³

(1．国家海洋局第二海洋研究所 国家海洋局海底科学重点实验室，浙江 杭州，310012；

2．国家海洋信息中心 天津，300171；3. 中国海洋大学 海洋地球科学学院，山东 青岛，266100)

摘要：通过对《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)大陆架制度和与国际海底区域制度关系的法理分析，以及大陆架界限委员会审议沿海国大陆架界限划界案的审议进展和面临问题的讨论，指出沿海国大陆架外部界限划定的同时也确定了国际海底区域的范围。大陆架界限委员会对俄罗斯划界案的审议表明《公约》的实施已经进入一个新的历史时期，给人类开发国际海底区域海底矿产资源带来新的机遇。由于沿海国大陆架外部界限划定的复杂性，划界案数量巨大和审议进程迟缓，沿海国大陆架外部界限的不确定性都对区域和海底矿产资源开发制度的建立造成严重影响与挑战。

关键词：《公约》；外大陆架划界；国际海底区域；大陆架界限委员会；机遇；挑战

中图分类号：D993.8          文献标志码：A         文章编号：1672-7207(2011)S2-0001-09

Opportunity and challenge on development of resources in International Seabed Area

L? Wen-zheng¹, FANG Yin-xia¹, ZHOU Jian-ping¹, LI Jin-song², ZHU Ying³

(1. Key Laboratory of the Submarine Geosciences of SOA, Second Institute of Oceanography of SOA,

Hangzhou 310012, China;

2. Notional Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China;

3. College of Marine Geosciences Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract: Based on legal analysis of the provisions of article 76 and its relationship with the International Seabed Area of the United Nations Convention on the Law of the Sea, and discussion on a progress of the consideration of Submissions of states and problem faced by the Commission on the Limits of Continental Shelf (CLCS). Authors point out that while the establishing of the outer limits of the continental shelf of states, it also defines the confine of the International Seabed Area. The consideration of the Russian submission by the CLCS was shown that implementing of UNCLS had come to a new historical stage as a new historical opportunity for states to race to control and develop the resources in the International Seabed Area. Because of the complexity of delimitation of the outer limits of continental shelf of states and so many submissions but considerably slow of progress in their consideration by CLCS, the incertitude of outer limits of continental shelf of states will cause a grievous influence and challenge to the regime of the International Seabed Area and to the development of the resources in the Area.

Key words: Convention; Limits of the Continental Shelf; International Seabed Area; Commission on the Limits of the Continental Shelf; opportunity; challenge

深海海底矿产资源蕴藏量丰富，是人类尚未开发的资源宝库。占世界海洋总面积60%以上的深海海底，蕴藏着丰富的多金属结核、富钴结壳、多金属热液硫化物、天然气水合物深海生物基因等潜在资源。

1982年通过的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)制定的大陆架制度规定沿海国对自领海基点算起的200 n mile以外大陆架的海底资源拥有管辖和开采的主权权利。《公约》同时建立了国际海底区域制度，大陆架外部界限既是沿海国拥有和行使海底资源主权权利的最外边界，也是大陆架与国际海底区域的分界线。沿海国大陆架外部界限划定的同时也就确定了国际海底区域的范围，给人类开发国际海底区域海底矿产资源带来新的机遇。但是，除多金属结核资源大多分布在深洋盆中部，其他资源的分布区域都临近沿海国大陆架区域。由于沿海国大陆架外部界限划定的复杂性，国际海底区域边界的确定也面临严重的挑战。本文作者试图通过对《公约》大陆架制度和大陆架界限委员会审议外大陆架划界案进展和面临的问题，讨论国际海底区域矿产资源开发面临的机遇与挑战。

1 《公约》大陆架制度和与国际海底区域制度的关系

《公约》制定了专属经济区、大陆架和国际海底区域等制度。根据《公约》有关规定，200 n mile专属经济区以外水域为公海；沿海国可对其陆地领土水下自然延伸200 n mile以外大陆架的海底资源拥有管辖主权权利；同时，《公约》还建立了国际海底区域制度，《公约》在前言中庄严宣示：国际海底区域及其资源是全人类共同继承财产(图1)。“大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分，由陆架、陆坡和陆基的海床构成，它不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土^[2]”。

图1  各海域范围及其与海底地貌的关系(John Pierre Levy 2000)^[1]

Fig.1  Maritime zones and their relationship to subsea topography (John Pierre Levy 2000)

根据《公约》第76条规定，“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200  n mile，即扩展到200 n mile的距离”。“沿海国大陆架不应扩展到第4款至第6款所规定的界限以外”(即界定200 n mile以外大陆架外部界限的2条公式线和2条制约线)。

《公约》第76条定义的大陆架是一个法律概念的大陆架。根据上述规定，沿海国可以根据各自不同的地形地质条件，将其大陆架的外部界限最远扩展到距领海基线以外350 n mile，甚至更远。《公约》第77条和82条还规定：“沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权力”，上述权力“是专属性的^[2]”。

大陆架外部界限既是沿海国拥有和行使海底资源主权权利的最外边界，也是沿海国拥有管辖权的大陆架与国际海底区域的分界线。在沿海国大陆架外部界限划定的同时，也就确定了国际海底区域的范围。

2  沿海国大陆架划界案审议进展

《公约》附件2第4条规定：“按照第76条划定沿海国200 n mile以外大陆架外部界限的沿海国，应将这种界限的详细材料连同支持这种界限的科学和技术资料，尽早提交委员会，而且无论如何应于本公约对该国生效后10年内提出”^[2]。2001年12月俄罗斯联邦政府向联合国秘书长和大陆架界限委员会提交了第一个外大陆架外部界限划界案—俄罗斯200 n mile以外大陆架划界案，对俄罗斯申请案的审议表明《公约》的实施已经进入一个新的历史时期。

2.1 沿海国大陆架划界案数量

第3次联合国海洋法会议期间，联合国海洋司曾委托美国弗吉利亚大学对200 n mile以外大陆架的潜在主张国数量进行了评估(1978年)，认为大约有33个国家可能会提出扩展200 n mile以外大陆架主张(其中Africa: 7, Asia: 6, EE: 1, GRULAC: 7, WEOG: 12. Total=33)。随着时间的推移这个预估数字不断被修改，Monahan 等(2005年)作出的最新估计为：将有65个国家可能会提出外大陆架主张(Africa: 24, Asia: 16, EE: 1, GRULAC: 12, WEOG: 12. Total = 65 )，其中应在2009年底前完成本项工作的有54个国家。Monahan的研究结果还第一次承认中国有200 n mile以外大陆架问题。大陆架界限委员会在评估自己的工作量时提出新的估计：提交委员会审议的划界案数量将超过70个，这还不包括由于划界案未获通过，沿海国可能提出修正划界案和部分划界案的数量。

2.2  大陆架界限委员会审议沿海国大陆架外部界限划界案进展

自2001年大陆架界限委员会收到第1个沿海国划界案—俄罗斯划界案以来，截止2011年3月1日，委员会共收到55个大陆架外部界限正式划界案(表1)，45个划界案初步信息。目前大陆架界限委员会已完成对俄罗斯、巴西、爱尔兰、新西兰、澳大利亚、挪威、英法爱尔兰西班牙联合划界案、墨西哥、法国、英国和巴巴多斯、印度尼西亚、苏里南和毛里求斯-塞舌尔联合划界案等14个划界案的审议。

3  国际海底区域矿产资源开发面临

的机遇与挑战

3.1  沿海国大陆架外部界限的划定给人类开发国际海底区域矿产资源带来新的机遇

多金属结核资源主要分布在深洋盆中部，已与国际海底管理局签订勘探合同的各国矿区除印度位于印度洋海盆以外，其他国家勘探合同区都位于东太平洋海盆赤道海域，远离沿海国大陆架主张区。具有较高品位和厚度的富钴结壳主要分布在中、西太平洋大型海山顶部和山坡表面(图2~4)。多金属硫化物是由于海底扩张构造活动产生于洋中脊或弧后盆地的另一种极具经济价值的多金属资源，同时伴生的极端环境生物基因资源也具有重要科学和经济价值。

3.2  沿海国大陆架外部界限的不确定性对区域制度建立的影响与挑战

国际海底区域矿产资源的开发面临一系列的挑战：除矿区的勘探开发和冶炼将面临科学技术、成本效益和环境影响以外，还主要取决于沿海国大陆架外部界限的最终确定。有如此众多的划界案等待委员会进行审议，由于当年在讨论和制定《公约》附件2时对划界案的数量和科学技术难度的严重估计不足，以及相邻和相向国存在大量陆地和海域划界争端致使大陆架界限委员会审议划界案的进程缓慢，将严重制约缔约国对富钴结壳和多金属硫化物矿区的圈定和申请。究其原因有：

表1  大陆架界限委员会已收到的划界案(doalos 2011)^[3]

Table 1  Submissions received by commission on limits of continental shelf

图2  印度洋沿海国200 n mile以外延伸大陆架主张与热液矿点分布图

Fig.2  Map of claim of states on extended continental shelves and points of thermal sulphide in India Ocean

图3  太平洋沿海国200 n mile以外延伸大陆架主张与热液矿点分布图

Fig.3  Map of claim of coast states on extended continental shelves and points of thermal sulphide in Pacific Ocean

图4  大西洋区域200 n mile以外延伸大陆架主张与热液矿点分布图

Fig.4  Map of claim of coast states on extended continental shelves and points of thermal sulphide in Atlantic Ocean

3.2.1  部分发展中国家难以在规定期限内完成划界案准备

根据《公约》附件2规定，在沿海国大陆架外部界限应在该国批准公约生效10年内应提交该国200  n mile以外大陆架外部界限划界案。由于划界案准备过程涉及的复杂科学技术问题使许多发展中国家遇到严重资金和技术问题，难以在10年期限内提出划界案。第11次缔约国大会决定：对于《公约》在1999年5月13日以前开始对其生效的缔约国，《公约》附件2所述10年期间应从1999年5月13日起算。第18次缔约国大会决定，沿海国可在规定期限先提出大陆架外部界限划界案的初步信息，并允许沿海国首先提交部分区域的划界案。

3.2.2  大陆架界限委员会的严重工作负担

大陆架界限委员会自2001年收到俄罗斯大陆架外部界限划界案以来，截止2011年3月1日已收到55个正式划界案和45个划界案初步信息，这还不包括加拿大等刚批准或未批准《公约》的国家将提出的划界案。委员会至今只完成了14个划界案的审议，即使已完成审议的划界案中尚有部分主张未获委员会认可，需根据委员会建议提出修正案再审议。

沿海国大陆架划界案涉及的科学和技术复杂性也是划界案审议进度缓慢的重要原因，澳大利亚划界案仅划界案的技术材料就达3个航空集装箱，委员会花了5届会议才完成审议。日本划界案提供的科学技术资料达1 000 Gb 的海量数据。沿海国划界案的科学技术复杂性是当年讨论制定建立大陆架界限委员会的《公约》附件2所未曾估计到的。

在2007年缔约国大会第18次会议上，委员会主席Peter Crocke 博士曾报告：以65个划界案计，按目前审议划界案平均2个/年的完成速度，委员会至少要到2035年才能完成任务。划界案的实际数量将远超过原估计数，缔约国大会已意识到委员会面临的严重工作负担问题，正在探讨在2012年产生的下届委员会实行全时制工作的可能性，争取在2022年完成沿海国 大陆架外部界限划界案的审议工作，届时国际海底区域的边界才可能最终确定。由于委员会全时制工作制涉及的经费问题难以落实，加快划界案审议速度的愿望仍难实现。

3.2.3  一些沿海国的过度主张未能获得大陆架界限委员会的认可

俄罗斯划界案北冰洋部分利用《公约》第76条“洋脊规则”将俄大陆架一直扩展到北极极点。俄划界案 主张北冰洋深海盆的罗蒙洛索夫海岭和门杰列也夫海岭是俄西伯利亚大陆边缘的自然组成部分-海底高地(图5)。美国向委员会发出照会，从科学角度对该主张提出严重质疑。委员会建议认为俄划界案上述主张科学证据不足，未批准该部分的外部界限。

英国阿申森岛地区划界案是一个有关大洋中脊区的划界案，划界案试图将位于大西洋中脊的阿申森岛的大陆架范围扩展到350 n mile (图6)。根据划界案的解释，阿申森岛的大陆坡脚可一直延伸到大西洋中脊的边缘。大陆架界限委员会的建议不同意英阿申森岛划界主张，认为其大陆架只具有200 n mile的权利。

2008年11月13日日本递交了外大陆架划界案，日划界案非常复杂，其主张运用的一些原则和方法是值得商榷的，目前委员会仍在审议中。中、韩二国政府都向联合国秘书长和大陆架界限委员会发出照会，对日“冲之鸟”礁的大陆架主张提出严重质疑，认为是一种侵占全人类共同继承财产-国际海底区域的行为，要求委员会不要审议。2009年8月召开的大陆架界限委员会第24次会议作出决定：“日本划界案小组委员会将根据《公约》第76条审议日划界案，除非另有决定，委员会将不对建议中与‘冲之鸟’礁有关部分采取行动”^[7]。也就是说日“冲之鸟”礁的主张委员会不会作出决定，将不具备法律效力。

图5  俄罗斯划界案北冰洋部分^[4]

Fig.5  Arctic part of Russia submission

图6  英国阿申森岛地区划界案主张^[5]

Fig.6  Claim to Ascension Island of UK submission

图7  日本200 n mile以外大陆架划界案主张图^[6]

Fig.7  Claim beyond 200 n mile of Japan Submission

3.2.4  有陆地领土和海域划界争端的划界案将不审议

由于《公约》并未赋予委员会处理和解决划界争端的职能，《大陆架界限委员会议事规则》第46条和附件1制定了处理有争端的划界案原则和办法，委员会对存在有陆地领土和海域划界争端的划界案将不审议。因有些提案国向委员会提出的划界案仍在排队之中，相关国正在谋求谈判解决争端问题，要求在委员会不要作出不审议该划界案的决定。为此，委员会第24次会议决定推迟对有争端的划界案的审理，直到排队到时根据事态的发展情况再决定是否审议该划界案。

2010年8月委员会第26次会议时存在争端的缅甸划界案按排队已到审议顺序，但缅甸与孟加拉国之间的争端仍未解决。委员会进一步作出决定：继续推迟该划界案的审议，直至有争议的相关各方都一致同意委员会审议后，委员会才对该划界案进行审议。

4  结论

除多金属结核资源主要分布在深洋盆中部，其他海底资源的分布区域都临近沿海国大陆架主张区。沿海国大陆架外部界限划定的同时也确定了国际海底区域的范围。大陆架界限委员会对俄罗斯划界案的审议表明《公约》的实施已经进入一个新的历史时期，给人类开发国际海底区域海底矿产资源带来新的机遇。由于沿海国大陆架外部界限划定的复杂性，划界案数量巨大和审议进程迟缓，沿海国大陆架外部界限的不确定性都对区域和海底矿产资源开发制度的建立造成严重影响与挑战。

参考文献：

[1] John P L. The United Nations Convention on the Law of the Sea[M]. New York: OXFORD University Press, 2000: 10.

[2] 联合国海洋公约[M]. 北京: 海洋出版社, 1996: 39-40.
Convention on the law of the sea[M]. Beijing: China Ocean Press, 1996: 39-40.

[3] Submissions to the Commission on the Limits of the Continental Shelf [EB/OL] [2001-02-28]. http://www.un.org/Depts/los/clcs_ new/submissions_files.

[4] Executive Summary of the submission made by Russia [EB/OL] [2001-12-20]. http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/

submissions_files/submission_rus.htm.

[5] Executive Summary of the submission made by Great Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in respect of Ascension Island [EB/OL] [2008-05-09]. http://www.un.org/Depts/los/ clcs_new/submissions_files/submission_gbr.htm.

[6] Executive Summary of the submission made by Japan [EB/OL] [2008-11-12]. http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submis-

sions_files/submission_jpn.htm.

[7] Statement by the Chairperson of the Commission on the Limits of the Continental Shelf [EB/OL] [2009-10-01]. http://www. un.org/Depts/los/clcs_new/statement of chairman_jpn.htm.

(编辑 陈爱华)

收稿日期：2011-06-15；修回日期：2011-07-15

基金项目：大洋“十一五”研究项目(DYXM-115-05-07)

通信作者：吕文正(1944-)，男，上海人，研究员，大陆架界限委员会委员，从事海洋地质地球物理和海洋法研究；E-mail: lu_wenzheng@163.com